TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-2004/24
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA LABORAL-Procesos sobre nulidad o ineficacia del traslado pensional al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 2004 DE 2024
Referencia: Expediente CJU-6083
Asunto: Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado por el Juzgado 018 Laboral del Circuito Judicial de Cali y el Juzgado 009 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali
Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar
Bogotá D.C., cuatro (04) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. Hechos. El 29 de mayo de 2023[1], a través de apoderado judicial, el señor Esteban Osorio Cadavid presentó una demanda ordinaria laboral en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y la Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A. (Porvenir). En su escrito, la parte actora fijó como pretensiones declarar la ineficacia de su traslado al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS) a partir del 29 de abril de 1996, y que se le reconozca su afiliación al Régimen de Prima Media con Prestación Definida (RPMPD). Además, pidió que se condenara a Porvenir devolver todos los aportes, bonos pensionales, rendimientos financieros, comisiones y otros valores relacionados con la afiliación, incluyendo las cotizaciones y el saldo de cuentas de rezago.
2. También solicitó que Colpensiones tuviera al demandante como afiliado al Régimen de Prima Media sin interrupciones ni cargas adicionales, en el que se validaran los aportes realizados al RAIS como parte de su historia laboral actualizada y sin inconsistencias. Asimismo, pidió que se tuviera al señor Esteban Osorio Cadavid como beneficiario de la pensión de vejez y que se le reconociera y pagara la pensión de vejez con el Ingreso Base de Liquidación más favorable, de forma retroactiva desde el 25 de marzo de 2020 o desde la fecha más favorable. Por último, solicitó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios o la indexación sobre las sumas reconocidas, conforme al artículo 141 de la Ley 100 de 1993[2].
3. De acuerdo con los hechos de la demanda, el señor Esteban Osorio Cadavid estuvo afiliado al Instituto de Seguros Sociales (ISS) desde el 1º de septiembre de 1981. Durante su tiempo de afiliación al ISS sostuvo que acumuló más de 87 semanas cotizadas. Sin embargo, en 1996, un asesor de la entidad Porvenir le ofreció trasladarse al RAIS, dado que podía recibir mayores beneficios pensionales, entre otros, por lo que el demandante aceptó el traslado con base en esta información. Sin embargo, afirmó que no recibió una adecuada asesoría, ni fue informado de los posibles perjuicios del cambio de régimen. A pesar de haber acumulado más de 1.300 semanas cotizadas en el RAIS, aduce que su historia laboral presenta inconsistencias, por lo que se reflejan períodos sin cotización[3].
4. En el año 2021, el señor Esteban Osorio Cadavid solicitó una simulación pensional a Porvenir, y con el resultado, el actor se percató que le proyectaba una pensión significativamente inferior a lo que le había sido prometido por los asesores. Ante este hecho, el demandante presentó una reclamación ante Colpensiones en noviembre de 2021, en la que solicitó que se declarara la ineficacia del traslado al RAIS y el reconocimiento de su pensión de vejez. Sin embargo, Colpensiones, presuntamente, no dio respuesta a su solicitud. A raíz de la omisión de las entidades involucradas en la devolución de los aportes y la aceptación de los mismos, afirmó que no ha podido acceder al reconocimiento de su pensión por vejez, lo que le ha generado un perjuicio económico y un retraso en el acceso a los beneficios pensionales. Finalmente, el señor Osorio Cadavid sostuvo que ha trabajado ininterrumpidamente como profesor titular en la Universidad del Valle desde el 1º de febrero de 1994 hasta la fecha de presentación de la demanda, lo cual soportó con las certificaciones anexas al escrito de demanda[4].
5. El Juzgado 018 Laboral del Circuito Judicial de Cali declaró su falta de competencia. A través de Auto del 22 de junio de 2023, la autoridad judicial declaró su falta de jurisdicción para conocer sobre las pretensiones[5]. De ahí que, remitió las pretensiones de reconocimiento pensional a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y admitió las pretensiones dirigidas a declarar la ineficacia del traslado del régimen pensional. Al respecto, consideró que el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contenido en la Ley 1437 de 2011, establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tiene competencia sobre determinados conflictos en materia de seguridad social. Advirtió que, en el numeral cuarto de la norma en comento, se especificaba que esa jurisdicción era competente para resolver los conflictos afines a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, cuando el régimen de seguridad social esté administrado por una persona de derecho público.
6. Consideró que este numeral abarca tanto las controversias laborales como los asuntos relacionados con la seguridad social. Sumado a ello, manifestó que, de acuerdo con la jurisprudencia reciente de la Corte Constitucional, el Consejo de Estado y el Consejo Superior de la Judicatura, la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en temas de seguridad social depende de la naturaleza de la vinculación del trabajador al momento de causarse la prestación correspondiente. En el caso bajo estudio, advirtió que el demandante pretendía que se declarara la ineficacia de su traslado al RAIS y el reconocimiento de la pensión de vejez, así como retroactivos pensionales e intereses moratorios o subsidiariamente indexación. En este punto, estimó que no tenía jurisdicción sobre los conflictos relacionados con la seguridad social de los empleados públicos[6].
7. Finalmente, sostuvo que la entidad solicitada para el reconocimiento de la pensión de vejez era Colpensiones, entidad de derecho público, lo que obligaba a someterse a lo dispuesto en el artículo 104 de la norma en comento. Por lo tanto, la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral no era competente para conocer sobre las pretensiones relativas a la pensión de vejez, los retroactivos pensionales, los intereses moratorios o la indexación. En consecuencia, consideró que la jurisdicción competente para resolver estos asuntos era la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. De otro lado, agregó que continuaría con el estudio de la solicitud de ineficacia del traslado de régimen[7].
8. Modificación del escrito de demanda. Ante el cambio de jurisdicción de las pretensiones relativas al reconocimiento pensional, la parte demandante determinó que emplearía el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto ficto o presunto proferido por Colpensiones, dado que no dio respuesta sobre la declaratoria de la ineficacia del traslado al RAIS y el reconocimiento de su pensión de vejez. En ese sentido, solicitó que la autoridad judicial de lo Contencioso Administrativo se pronunciara sobre el traslado del demandante, a pesar de que este, aparentemente, estuviera tramitándose ante el juez laboral. En ese sentido, señaló como pretensión ante el juez administrativo, una vez más, declarar
la nulidad total del acto administrativo ficto de negación del derecho ante el silencio administrativo de la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones frente a la reclamación administrativa presentada el 4 de noviembre de 2021 en la que se le solicitó la declaratoria de la ineficacia de traslado del Régimen de Prima Media con Prestación Definida al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad junto con el reconocimiento y pago de la pensión de vejez[8].
9. El Juzgado 009 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali declaró su falta de competencia. En Auto del 18 de octubre de 2024, esta autoridad declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto, planteó conflicto negativo de competencia y remitió el expediente a la Corte Constitucional para dirimir la colisión suscitada[9]. Argumentó que carecía de jurisdicción para resolver sobre la ineficacia del traslado del régimen pensional, pues dicho asunto era competencia de los jueces de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral. Comentó que el numeral cuarto del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no les atribuía esta competencia a los jueces administrativos. Este artículo establecía entonces que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo solo se ocupa de casos de seguridad social cuando son administrados por entidades de derecho público, y no privado, como es el caso de Porvenir S.A., que, aunque no es demandada, está involucrada en la ineficacia solicitada por el demandante.
10. Idea seguida, comentó que la Corte Constitucional, en el Auto 784 de 2021, señaló que los casos de ineficacia del traslado de régimen pensional de empleados públicos deben ser resueltos por la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral, ya que la administradora de fondos de pensiones es una entidad de derecho privado. En consecuencia, el despacho reiteró que no tenía jurisdicción para resolver el conflicto relacionado con la pensión de vejez y otros aspectos de la seguridad social, dado que el asunto principal en la demanda era la ineficacia del traslado del régimen pensional, lo que correspondía a los jueces laborales. Por lo tanto, concluyó que la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral era la competente para conocer de este tipo de controversias[10].
11. El 7 de noviembre de 2024, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional[11]. Mediante sesión virtual del 22 de noviembre de 2024 fue repartido al despacho encargado y la remisión para la sustanciación se realizó el 25 de noviembre siguiente[12].
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
2.1. Competencia
12. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[13], la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
2.2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones. Reiteración Auto 155 de 2019
13. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[14]. En Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones, respectivamente: subjetivo, objetivo y normativo[15]. La Sala observa que se cumplen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Esto, ya que dos autoridades de jurisdicciones distintas declararon su falta de competencia para conocer el proceso, existe una causa judicial que suscitó la controversia y ambas autoridades judiciales citaron disposiciones normativas para sustentar su falta de competencia[16].
2.3. Competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social para conocer las controversias sobre nulidad o ineficacia de afiliaciones al RAIS. Reiteración autos 406 de 2021 y 144 de 2024
14. En el Auto 406 de 2021, la Corte Constitucional conoció de una demanda contra BBVA Horizonte S.A. (hoy Porvenir) y Colpensiones, con el objetivo de que el fondo privado le autorizara su traslado al RPMPD y que Colpensiones le reconociera la pensión de vejez bajo el régimen de transición. El demandante sostuvo que, inicialmente, estuvo vinculado al RPMPD a través del extinto ISS, pero en 2000 se trasladó al RAIS. En 2012, solicitó regresar al ISS ante su entidad pensional, pero BBVA Horizonte S.A. rechazó su petición. Posteriormente, refirió que en el 2013 solicitó el reconocimiento de su pensión de vejez ante Colpensiones, pero esta no le dio respuesta.
15. Para resolver este conflicto, la Corte Constitucional acudió a las reglas de competencia contenidas en los artículos 104.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, contenido en el Decreto-Ley 2158 de 1948, y determinó que
[l]a jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer un proceso promovido por un ciudadano que solicita el traslado del RAIS al RPM. Lo anterior, porque un fondo privado de pensiones (Porvenir S.A.) administra el régimen de seguridad social al que está afiliado. En esa medida, no se cumple uno de los requisitos exigidos por el numeral 4º del artículo 104 del CPACA, para efectos de asignar la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En particular, la administradora de pensiones no es una persona de derecho público.
16. De otro lado, en el Auto 144 de 2024, esta Corporación conoció de una demanda laboral contra Colfondos S.A., Porvenir S.A. y Colpensiones, en la que se pretendía declarar la ineficacia o nulidad de una afiliación al RAIS y el reingreso al RPM por parte del demandante. Sumado a ello, solicitó que Colpensiones le reconociera la pensión de vejez de la que consideraba era merecedor. Al respecto, argumentó que no recibió la asesoría adecuada al momento de su traslado al RAIS ni cuando cumplió 52 años. Además, mencionó que las entidades le negaron la solicitud de nulidad de la afiliación, alegando que no se presentó en el plazo estipulado por el Decreto 1161 de 1994.
17. En este caso, el Juzgado 025 Laboral del Circuito de Medellín declaró su falta de jurisdicción para asumir el reconocimiento de la pensión de vejez, y remitió el caso a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, dada la naturaleza de las entidades demandadas y la relación legal con el sistema pensional. Sin embargo, el juzgado laboral sí abordó la ineficacia del traslado de régimen pensional y emitió sentencia sobre esta pretensión, decisión que fue apelada por las entidades demandadas.
18. Para resolver este asunto, la Corte Constitucional reiteró la regla contenida en el Auto 784 de 2021, la cual reiteró la regla de decisión contenida en el Auto 406 de 2021, y determinó que la competencia del asunto recaía en la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral, ya que el régimen de seguridad social en pensiones era administrado por una persona jurídica de derecho privado. De otro lado, refirió que en el Auto 1050 de 2021, la Sala Plena determinó que, cuando se resuelven conflictos de competencia entre jurisdicciones en los que se acumulan varias pretensiones, corresponde al juez que conoce el caso decidir si las pretensiones pueden ser tramitadas en un solo proceso. En este sentido, el juez del conflicto de competencia no tiene la facultad de segmentar la demanda ni de analizar la admisibilidad de las pretensiones, ya que la evaluación de su acumulación y compatibilidad debe ser realizada exclusivamente por el juez que lleva el caso.
19. Con base en lo anterior, advirtió que en ese caso no era posible predicar la autonomía de la pretensión relacionada con el reconocimiento de la pensión de vejez, toda vez que fue elevada de manera condicionada a la pretensión principal consistente en la declaración de ineficacia o nulidad del traslado del RPM al RAIS. Así entonces, la Corte determinó que ante situaciones en las que se solicita declarar la ineficacia o nulidad del traslado de régimen y el reconocimiento pensional, el conflicto se debe dirimir con base en la pretensión principal.
2.4. Regla de decisión. Reiteración autos 406 de 2021 y 144 de 2024. La jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social es la competente para conocer las controversias sobre nulidad o ineficacia de afiliaciones al RAIS. Ello porque el régimen de seguridad social en pensiones es administrado por una persona jurídica de derecho privado y, en esa medida, no se cumple con uno de los requisitos establecidos por el numeral 4° del artículo 104 del CPACA, para efectos de asignar la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
2.5. Caso concreto
20. En virtud de las consideraciones anteriores, la Sala Plena determina que la competencia para conocer y resolver la demanda presentada por el señor Esteban Osorio Cadavid en la que pretende declarar la ineficacia de traslado del RPMPD al RAIS junto con el reconocimiento y pago de la pensión de vejez (Supra FJs 1-4 y 8), corresponde al Juzgado 018 Laboral del Circuito Judicial de Cali. Lo anterior, con fundamento en la regla de decisión fijada en los autos 406 de 2021 y 144 de 2024.
21. Como se advierte en la parte fáctica de la ponencia, el régimen pensional del señor Esteban Osorio Cadavid, en la actualidad, es administrado por una persona jurídica de derecho privado (Porvenir). Pues, justamente, la pretensión de la demanda está encaminada a cambiar de régimen del RAIS al RPM. En ese sentido, a pesar de que el señor Esteban Osorio Cadavid pueda ostentar el cargo de empleado público, dado que es profesor titular en la Universidad del Valle, institución educativa de derecho público[17], lo cierto es que la administración de su pensión está a cargo de una entidad privada, por lo que no se cumple con los requisitos del artículo 104.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para activar la competencia del juez de lo Contencioso Administrativo[18].
22. Por otra parte, respecto de la pretensión sobre el reconocimiento del derecho pensional, la Corte Constitucional toma lo preceptuado en el Auto 144 de 2024 y lo trae en el análisis del caso bajo estudio. En ese sentido, esta Corporación advierte que no es posible predicar la autonomía de la pretensión relacionada con el reconocimiento de la pensión de vejez por parte del señor Esteban Osorio Cadavid, toda vez que fue elevada de manera condicionada a la pretensión principal consistente en la declaración de ineficacia o nulidad del traslado del RPM al RAIS. Por consiguiente, el asunto termina por ser competencia del Juzgado 018 Laboral del Circuito Judicial de Cali.
23. Con fundamento en los anteriores criterios, la Sala Plena remitirá el expediente de CJU-6083 al Juzgado 018 Laboral del Circuito Judicial de Cali para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 018 Laboral del Circuito Judicial de Cali y el Juzgado 009 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 018 Laboral del Circuito Judicial de Cali es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido.
SEGUNDO. Por medio de la Secretaría General de esta Corporación, REMITIR el expediente CJU-6083 al Juzgado 018 Laboral del Circuito Judicial de Cali para que adelante las funciones de su competencia, y para que comunique lo pertinente a los interesados.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente CJU 6083, archivo 7_RADICACIONOAEXPEDIENTEDIGITALALDESPACHO_01EXPEDIENTE01820230pdf
[2] Ibid.
[3] Ibid.
[4] Ibid.
[5] Ibid., archivo 4_RADICACIONOAEXPEDIENTEDIGITALALDESPACHO_04AUTODIVIDEPROCESORpdf
[6] Ibid.
[7] Ibid.
[8] Ibid., archivo 013_RECEPCIONMEMORIALOAALDESPACHO_SUBSANACIONDEDEMANpdf
[9] Ibid., archivo 022Autoremitepor_202300197DECLARACONFpdf
[10] Ibid.
[11] Ibid., archivo 02CJU-6083 Correo Remisoriopdf
[12] Ibid., archivo 03CJU-6083 Constancia de Reparto.pdf
[13] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: ( ) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[14] Cfr., Corte Constitucional, Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.
[15] Al respecto, se sugiere revisar el Auto 155 de 2019 para comprender el significado de cada presupuesto para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones.
[16] La Sala señala que estos presupuestos fueron acreditaron y se evidencian en el subtítulo de Antecedentes del presente Auto.
[17] La Universidad del Valle es un ente universitario autónomo, con régimen especial, del orden estatal u oficial, con personería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera y patrimonio independiente, creada por la Asamblea Departamental del Valle del Cauca, mediante Ordenanza No. 012 de 1945 de la Asamblea del Departamento del Valle del Cauca y modificada mediante Ordenanza No. 010 de 1954 del Consejo Administrativo del Valle del Cauca, adscrita a la Gobernación del Valle del Cauca y, en lo que se refiere a las políticas y a la planeación educativa, vinculada al Ministerio de Educación Nacional. Véase: https://proxse16.univalle.edu.co/~secretariageneral/consejo-superior/Estatuto%20General/Estatuto-General.pdf
[18] ARTÍCULO 104. DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
Igualmente conocerá de los siguientes procesos: ( )
4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.